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DERECHO DE AGUAS COMENTARIO DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA 2011-2014
ACTOS Y PROCEDIMIENTOS EN MATERIA DE AGUAS:
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA FORMAL
ENCUENTRO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL
DERECHO DE AGUAS
DANIELA RIVERA BRAVO
ALEJANDRO VERGARA BLANCO
Facultad de Derecho
Pontificia Universidad Católica de Chile
RESUMEN: Buena parte de la actividad práctica del Derecho de Aguas se
desenvuelve a través de la actividad de la Administración Central del Estado,
representada principalmente, en materia de aguas, por la Dirección General de
Aguas; organismo con atribuciones diversas en este campo y al que deben ocurrir
los administrados/particulares para la gestión de diversos trámites, con el
objetivo de realizar registros o solicitudes, lo que da lugar a procedimientos
regulados por la ley. La actividad jurisprudencial de la Corte Suprema en los años
2011-2014 da cuenta de diversos pronunciamientos al respecto, en los cuales se
ha especificado este
«Derecho Administrativo de las aguas». INTRODUCCIÓN
Este análisis jurisprudencial está focalizado a revisar la actividad de la
Corte Suprema, en los años 2011-1014, en relación a un sector especial de la
regulación: la actividad de la Administración Central de las aguas; esto es, la
actuación de la Dirección General de Aguas, en aspectos también específicos de
la normativa que la rige (en especial, los actos administrativos de orden interno y
procedimientos).
Desde el punto de vista metodológico, nos permite observar no sólo
aquellos aspectos singulares de este sector de las aguas, sino también aquel os
temas o soluciones que, surgiendo de este sector especial o particular, luego es
posible aplicar o pueden ser aplicados, de manera expansiva, a otros sectores
diversos de la regulación administrativa. De ahí que estos trabajos comparados
(un verdadero
«Derecho comparado interno», entre dos disciplinas de un mismo
Derecho nacional) son de utilidad pluri-direccional: tanto para las disciplinas que
se comparan, como para otras sub-disciplinas del Derecho Administrativo. Es
que el trabajo sistemático de la doctrina del Derecho Administrativo abarca, por
igual, tanto la parte general como la parte especial de la disciplina; y, este análisis
jurisprudencial se realiza desde una perspectiva que nos sitúa en ambos ángulos:
en el procedimiento administrativo, que integran la parte general, lo que aquí
aplicamos a un sector especial de la mayor importancia el aprovechamiento de
las aguas. Esto nos lleva a demostrar, una vez más, el aserto de la
recíproca
interacción e interrelación que siempre es perceptible entre ambas esferas general y especial de la disciplina. Las conclusiones que se obtenga en este intento,
entonces, son de relevancia, en primer lugar, para tal sector especial: las aguas;
pero también, en seguida y de modo más general, para otros sectores regulados
por el Derecho Administrativo Económico.
El enfoque de este análisis es la
praxis de la Dirección General de Aguas, y
la aplicación que realiza de su propia regulación en cuanto a actos y
procedimientos; ello, siguiendo, como es natural, los criterios de la
jurisprudencia, constituye aspectos muy relevantes de la regulación
administrativa, con especial incidencia en materia de aguas, los cuales se han
manifestado como conflictivos en el encuentro de los administrados con la
Dirección General de Aguas. Las materias y casos de actos y procedimientos,
todos de diversa naturaleza, inciden en el marco del Derecho Administrativo
especificado a la materia de aguas, son dos:
1°) La auto-formulación de normas generales por el órgano administrativo de aguas, su
validez y alcance. La ausencia de mayores regulaciones de nivel legal o
reglamentario en materia de aguas, en varios casos, ha llevado al órgano
administrativo a ensayar la auto-formulación de actos normativos, a través de
actos administrativos autogenerados (sin ningún control de legalidad previa,
incluso); se trata de actos de orden interno a que los administrados deben
sujetarse, los cuales pueden ser vistos como
pseudo sustitutos de la actividad
parlamentaria o reglamentaria. Sobre este tema, la Corte Suprema tuvo la
oportunidad de pronunciarse.
Pero, al mismo tiempo, en varios casos, la propia Corte Suprema, sin parar
mientes, sin percibir que se trataba de una «fuente del Derecho» irregular,
1 A estos sectores podemos llamarlos, también,
ámbitos de referencia, en el sentido de SCHMIDT-ASSMANN 1998
2 El aserto es de SCHMIDT-ASSMANN 1998 [2003], 10.
simplemente ha aplicado consistentemente estas actuaciones internas del órgano
administrativo (en especial, en materia de aguas subterráneas).
2°) La aplicación de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo (LBPA) a las
actuaciones de la Dirección General de Aguas. Dicha Ley, de 2003, incorporó una serie
de principios, estándares y derechos de los administrados en toda relación
jurídica derivada de un procedimiento administrativo, y cabe observar cómo la
jurisprudencia ha ido reaccionando a los conflictos suscitados con motivo de su
aplicación. Los casos más recurrentes en la praxis de aguas, en este período 2011-
2014, aluden a la aplicación supletoria de dicha ley, a la notificación de los actos
de la Administración, al cómputo de los plazos en los procedimientos de aguas y
al agotamiento de la vía administrativa. Temas que son de general aplicación a
toda actividad de la Administración, pero que en materia de aguas cabe observar
sus especificidades, y la reacción jurisprudencial.
Para la realización de este comentario, hemos retomado algunos
desarrollos de trabajos realizados antes por uno de nosotros.
I. LA AUTO-FORMULACIÓN DE NORMAS GENERALES POR EL
ÓRGANO ADMINISTRATIVO DE AGUAS, SU VALIDEZ Y ALCANCE A/ CONTEXTO DOCTRINARIO Y LEGISLATIVO
1. Las atribuciones únicamente administrativas de la Dirección General de Aguas. El
Estado/Administración ejerce sus potestades y atribuciones regulatorias, en
materia de aguas, a través de la Dirección General de Aguas, que es, por tanto, el
principal organismo que se encarga de la administración, cuidado y gestión de las
aguas en nuestro país. Dicha Dirección, en tanto servicio público integrante de la
Administración del Estado, está sometida a los principios generales de la
actuación administrativa, muy en particular, al principio de juridicidad (arts.6 y 7
de la CPR): por ende, las actuaciones de dicho órgano sólo serán válidas en la
medida que respeten tales límites.
Específicamente, el artículo 300 del Código de Aguas establece que "El
Director General de Aguas tendrá los siguientes deberes y atribuciones": Letra a):
"Dictar las normas e instrucciones internas que sean necesarias para la correcta
aplicación de las leyes y de los reglamentos que sean de la competencia de la
Dirección a su cargo." Es decir, la ley le permite al Director General de Aguas
ejercer potestades regulatorias internas -dentro del Servicio- con el objeto de
aplicar correctamente lo previsto en leyes y reglamentos; regulación que debe
3 VERGARA 2009, 2014, entre otros.
sujetarse estrictamente a dichos cuerpos normativos, sin exceder su ámbito de
Esto debe vincularse con lo establecido mayormente en el artículo 299 del
CA, que dispone las facultades específicas de la Dirección General de Aguas, que
guardan relación básicamente con la extracción de aguas, las obras en cauces y las
obras hidráulicas; a saber, en síntesis:
a) Investigación y medición del recurso (artículos 299 b y 122 CA)
b) Planificar el uso del recurso (artículo 299 letra a CA)
c) Constitución y otorgamiento directo de derechos de aguas:
superficiales: artículos 20 inciso 1º, 23, 130, 141, 149 y 150 CA; subterráneas:
artículos 57, 58, 59 y 60 CA
d) Regularización de derechos reconocidos y no inscritos (artículo 2º
transitorio CA y 7º D.L. 2.603, de 1979)
e) Fijar limitaciones y modificaciones a la extracción de aguas, declarando
restricciones al uso de aguas: superficiales: agotamiento de fuentes naturales
(artículo 282 CA); subterráneas: zonas de prohibición (artículos 63 y 64 CA); área
de restricción (artículos 65, 66 y 67 CA)
f) Cambio de fuente de abastecimiento (artículos 158 a 162 CA)
g) Traslado del ejercicio de los derechos en cauces naturales (artículo 163
h) Policía y vigilancia de las aguas (artículo 299 letra c CA)
i) Supervigilar y conocer el funcionamiento de las organizaciones de
usuarios (artículo 299 e CA)
j) Ejercer jurisdicción o auxiliar a los tribunales
k) Autorizar el uso de cauces naturales y artificiales
l) Autorizar la construcción y operación de obras hidráulicas de
captación, conducción y embalse de aguas
Por su parte, la letra c) del artículo 300 establece como atribución del
Director General de Aguas, "Dictar las resoluciones que corresponda sobre las
materias que las leyes encomienden específicamente a los jefes superiores de
servicios". A este respecto, la norma básica en esta materia es el artículo 31 inciso
segundo del DFL N°1/19.653, de 2000, que fija el texto refundido de la Ley
N°18.575, en cuanto dispone que "A los jefes de servicio les corresponderá
dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio; controlarlo y velar por
el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestión, y desempeñar las
demás funciones que la ley les asigne".
Así, la facultad prevista en la letra c) del artículo 300 del CA viene a
complementar la contemplada en su letra a), en tanto que no se restringe a las
potestades regulatorias internas "de ejecución" de lo dispuesto en las leyes y
reglamentos, sino que es más amplia, refiriéndose a facultades directivas y
organizativas generales del jefe de servicio. Es una facultad general de regulación interna del Servicio.
2. Los actos administrativos de orden interno. Estos actos (formalmente
denominados en la práctica: instrucciones, circulares, oficios, manual, etc.) son
expresiones de la jerarquía administrativa, es decir, una prescripción que el jefe de
Servicio da a los funcionarios sujetos a su autoridad en lo que concierne a la
administración y aplicación de las leyes y reglamentos; siendo por tanto una
manifestación de la potestad jerárquica, y no de la potestad reglamentaria. Por
ello, tales actos pueden considerarse como «res interna», vale decir, son actos
internos de la Administración, no tienen fuerza obligatoria bilateral como norma
jurídica, y, en consecuencia, no afectan directamente las situaciones jurídicas de los administrados.
En cuanto a la naturaleza jurídica de esta especie de actos, no existe
unanimidad en la doctrina en relación a su caracterización como verdaderos actos administrativos, ni en cuanto a su potencia normativa. Así, se ha sostenido que
en la medida que no agregan nada nuevo al ordenamiento jurídico, ni confieren o lesionan un derecho, no son verdaderos actos administrativos. Menos
tajantemente, se ha afirmado que la "…actividad interna o inter-orgánica de la
Administración presenta rasgos distintos en relación con el régimen jurídico de
los actos administrativos, hecho que justifica su aislamiento conceptual…"; como
consecuencia de ello, "…a este tipo de relaciones jurídicas se les aplican
supletoria o analógicamente (según sea el caso) las normas y principios que informan el régimen del acto administrativo…", con ciertas peculiaridades.
Sin perjuicio de dichas discrepancias, existe al menos consenso en cuanto a
que estos actos no están destinados a innovar en el ordenamiento jurídico,
creando, modificando o extinguiendo derechos
objetivos o
subjetivos, en la medida
que no implican una relación o situación jurídica nueva; y por lo mismo es que
no establecen obligaciones o derechos para los administrados ni fijan normas
generales e imperativas, funciones que son propias de la función legislativa y de la
4 En tal sentido pueden verse los dictámenes N°1.788, de 2003; N°26.128, de 2002; N°28.849, de 2000, y
N°28.755, de 2000, de la Contraloría General de la República.
5 Ver BAENA DEL ALCÁZAR 1965, 111-112, 118-119; BOLOÑA 2005, 109-110; CALDERA 2001, 245; CASSAGNE
2002, 61-62; ORTIZ DÍAZ 1957, 338-339; PRECHT 1989, 469; y, SILVA CIMMA 2009, 271-275.
6 Así, en nuestro Derecho se ha señalado que dichas normas no son jurídicas: PRECHT 1989, 467. Asimismo,
véase CAMACHO 2005, 430.
7 Ver SÁNCHEZ 2004, 243.
8 Ver CASSAGNE 2002, 62.
potestad reglamentaria (Dictámenes N°17.367, de 3 abril de 2009; N°56.835, de 28
de noviembre de 2006; N°45.522, de 9 de diciembre de 1998; N°29.208, de 18 de
diciembre de 1985; y, N°2.886, de 1969). Precisamente, debido a que dichos
actos no están llamados a innovar en el ordenamiento jurídico, ni a afectar
derechos subjetivos de los administrados, es que lo mismos no están sujetos al control preventivo de legalidad que lleva a cabo la Contraloría General.
En nuestro ordenamiento jurídico se ha señalado que, por tratarse de actos
que sólo surten efectos al interior de la Administración, siendo por ende,
inoponibles a los particulares, pueden considerarse excluidos de la LBPA, y que si
se pretendiera su oponibilidad nos encontraríamos ya ante un acto, el cual debería cumplir con las exigencias previstas en la LBPA.
Por su parte, las decisiones de la Contraloría General de la República han
sido vacilantes al respecto. Así, ha sostenido en su Dictamen N°49.408, de 14 de
agosto de 1979, que a dicho órgano de control sólo le compete ejercer el control
de legalidad de los actos
formales de la Administración activa, faltando a las
circulares el carácter de norma legal o reglamentaria, correspondiendo la
fiscalización de su cumplimiento a la autoridad que las dispuso. Asimismo, ha
sostenido que las
decisiones de la autoridad deben adoptarse mediante la dictación
de los correspondientes actos administrativos y no a través de circulares
(Dictamen N°28.025, de 5 de agosto de 1998). En forma similar se ha
dictaminado que la resolución que adjudica un contrato administrativo es el único
acto administrativo que la Contraloría General de la República tiene presente al
ejercer el control de legalidad, toda vez ese es el único documento válido como
expresión de voluntad de la autoridad, como consecuencia de lo cual se excluyen
los oficios que durante el procedimiento manifiestan solamente opiniones que no
significan un acto administrativo.
Sin embargo, los Dictámenes N°17.367, y 297, ambos de 2009,
N°44.742, de 5 de octubre de 2007, y N°23.772, de 25 de septiembre de 1992,
califican a las circulares y a los oficios como actos administrativos. Desde la
consideración de que las órdenes internas son decisiones formales que emiten los
órganos de la Administración del Estado en las cuales se pueden contener
9 Véase SILVA CIMMA 2009, 273. Y en Francia han estado tradicionalmente excluidos del control por parte del
Consejo de Estado. Ver ORTIZ 1957, 336.
10 Vid. CORDERO 2003, 551.
11 Dicho dictamen señala, en lo que nos interesa, que "… en cuanto a la obligatoriedad del oficio circular a que se
refieren los ocurrentes, corresponde señalar que el documento en estudio constituye un mero acto de constancia,
que sólo tiene por objeto la publicidad de una situación de hecho, consistente en la existencia de un proyecto de
mejoramiento de grado para los funcionarios a contrata de Gendarmería de Chile. En tales condiciones, cabe
concluir que, atendido su contenido, el referido oficio circular (…) carece de la ejecutoriedad y de la
obligatoriedad propias de los actos administrativos decisorios, al no contener una declaración de voluntad con el
propósito de producir un efecto jurídico concreto…"
declaraciones de voluntad, juicio, constancia o conocimiento, realizadas en el
ejercicio de una potestad pública, en concreto, de la potestad jerárquica, es que
parece apropiado concluir que las órdenes internas
son verdaderos actos
administrativos, y en tanto tales, quedan sujetos, en la medida de lo posible, a las disposiciones de la Ley N°19.880. Ello es consistente con la circunstancia
fáctica de que aún los actos internos tienen consecuencias jurídicas, a lo menos indirectas, para los administrados, ya que, precisamente, existiendo tales
consecuencias, debe velarse por que existan a disposición de los ciudadanos
medios cautelares de sus intereses, entre los cuales destaca el procedimiento
En fin, el carácter de norma interna (con efectos frente a terceros) ha sido
reconocido por la propia Contraloría General, la cual ha señalado que "…los
manuales que utilice la Administración Pública como criterios técnicos para
adoptar sus decisiones discrecionales han de adecuarse al ordenamiento jurídico,
dentro del cual debe ejercerse las potestades de este tipo, por lo que esos
instrumentos están sometidos a las reglas y preceptos jurídicos y ser entendidos
en armonía con éstos, más aún si constituyen
instructivos internos, obligatorios para
el Servicio,
con incidencia en los derechos de las personas, debiendo adecuarse a los
principios y valores reconocidos en la norma inserta en la regla positiva y en la
jurisprudencia administrativa." (Dictamen N°20.862, de 2004).
En cuanto a las relaciones entre normas internas y reglamentos, según ha
señalado la Contraloría, los "…actos administrativos de esa clase "sólo tienen por
objeto materializar la potestad de mando que corresponde a los jefes de servicio
en relación con los funcionarios que les están subordinados", y no crean
obligaciones para los particulares, de manera que la respectiva autoridad debe
proceder a la invalidación de la circular (…), y de todo otro instrumento de tal
naturaleza que haya emitido a fin de regular el régimen autorizacional de que se
trata, sin que dicha medida pueda afectar los derechos adquiridos por terceros de
buena fe al amparo de los mismos." (Dictamen N°36.737, de 2008, ratificando lo
resuelto previamente en Dictamen N°2.965, de 2008).
3. Casos y características de actos de orden interno emitidos por la Dirección General de
Aguas. La doctrina nacional ha entendido este tipo de actos, los instructivos
internos o instrucciones de servicio, como "normas pues, preponderantemente
12 Debemos destacar en este punto el Dictamen N°36.737 de 2008, el cual hace aplicable la Ley N°19.880 a una
Circular, concretamente, lo relativo a la potestad invalidatoria contenida en su artículo 53.
13 Ver GARCÍA-TREVIJANO 1986, 214-215; CAMACHO CEPEDA 2005, 430, nota al pie N°20; y, PRECHT 1989,
470-471. Y el o ha sido expresamente reconocido por la Contraloría General respecto del Manual de
Procedimientos para la Administración de Recursos Hídricos de la DGA, en su Dictamen N°20.862, de 2004.
técnicas, de buena administración, que persiguen la fijación de objetivos,
condiciones y criterios generales de actuación (a veces imperativos, a veces
indicativos), estas "
directivas" no son un medio de comunicación entre
autoridades, sino, ante todo, el establecimiento de una línea de conducta del
propio poder discrecional de quién las emite o del ejercicio del poder discrecional
del órgano subordinado. No obstante lo anterior, conviene considerar que las
referidas instrucciones condicionan la aplicación que los órganos públicos dan a
una determinada norma legal, de ahí la importancia de su estricta sujeción a
juridicidad, y la gravedad que puede revestir su incumplimiento."
En el mismo sentido, la doctrina manifiesta que, "las directivas, programas
ministeriales e instrucciones pueden ser productoras de efectos jurídicos al
condicionar de una cierta manera (sea general o abstracta, sea con un cierto
particularismo), los actos administrativos que serán dictados bajo su amparo."
Este verdadero acto administrativo, según se colige de la definición legal
del mismo que hace la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos en su
artículo 3º, aplica a "las decisiones formales que emitan los órganos de la
Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad,
realizadas en el ejercicio de una potestad pública", complementando y
expandiendo la definición al señalar en el inciso 6º que "constituyen, también,
actos administrativos, los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus
competencias", es el que en la práctica rige la suerte y el destino de las
presentaciones efectuadas ante la Dirección General de Aguas, como si fuera una
En la práctica, la Dirección General de Aguas, en los últimos años, y
décadas, ha venido dictando estos actos de orden interno, a los cuales ha sujetado
no sólo a sus funcionarios, sino también a los administrados. Los casos más notorios son los siguientes:
a) Resolución de la DGA N° 425, de 2007, que dispone normas sobre
exploración y explotación de aguas subterráneas (resolución que sustituyó a otras
anteriores; y que fue derogada en 2014, fecha en que se dictó por vez primera un
Reglamento de aguas subterráneas; antes de esta fecha, tal tema había sido
«regulado» por este acto administrativo de orden interno);
b) Resolución exenta de la DGA N° 3.504, de 2008, que aprueba un
Manual de Normas y Procedimientos para la Administración de Recursos
14 PRECHT 1989, 467.
15 PRECHT 1989, 469.
16 Un análisis más detal ado ver en: VERGARA 2014, 223 y ss.
Hídricos (aún vigente; nótese la regulación de «procedimientos», no obstante ser
materia de ley: art. 63 N° 18 Constitución);
c) Resolución exenta DGA N° 1.800, de 2010, que establece criterios de
aplicación de la normativa por parte de la DGA, en ciertas materias de la
legislación de aguas vigente.
Es sobre este último caso que existen pronunciamientos jurisprudenciales
directos, y que son objeto de este comentario, más adelante.
Al analizarlo, vemos que estos actos reúnen -entre otras- las siguientes
características, a saber:
i) Son de elaboración propia de la DGA, una instrucción de servicio
dictada en virtud de las atribuciones del Director General de Aguas contempladas
en el artículo 300 del Código de Aguas; por lo mismo no debiera tener fuerza
obligatoria ni mayores efectos para los particulares, sino que sólo lo estrictamente
necesario en la medida que dichas instrucciones son necesarias "para la correcta
aplicación de las leyes y de los reglamentos que sean competencia de la Dirección
a su cargo", es decir, como un instructivo interno de la DGA. Sin embargo, en
los casos concretos se elaboran en claro exceso de sus potestades, pues su
contenido se extiende y aborda materias que no son susceptibles de ser reguladas
ii) Son aprobados, en varios casos, por medio de una resolución exenta, es
decir, sin control alguno por parte de la Contraloría General de la República,
órgano de control de la legalidad de los actos de la Administración por
excelencia, según lo dispuesto en la Carta Fundamental y en la propia Ley
Orgánica Constitucional de la Contraloría. Al respecto, cabe señalar que la
exención de toma de razón por parte de la Contraloría de ciertos actos y
resoluciones de los órganos de la Administración, según lo dispone la Resolución
Nº 1600, tiene como fundamento la agilidad del procedimiento, pero tiene como
presupuesto indispensable el hecho de que a través de ellas no se regulen
materias o afecten derechos que el ordenamiento jurídico reconoce a los
particulares, ya que como es expreso el legislador en reiterados pasajes del
ordenamiento jurídico, ello debe hacerse siempre por medio de una ley; por el
contrario, la "
Resolución Exenta" es un instrumento normativo de índole
administrativa, el que posee la más baja calificación jerárquica en el sistema
iii) No cumplen, en varios casos, los requisitos de publicidad mínimos que
el ordenamiento jurídico exige. La Ley 19.980 en su artículo 48, "Obligación de
publicar", enumera aquellos actos administrativos que deben publicarse en Diario
Oficial, a saber, aquellos que:
1° Contengan normas de general aplicación o que miren el interés general;
2° Los que interesen a un número indeterminado de personas;
3° Los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado, de
conformidad a lo establecido en el artículo 45;
4° Los que ordenare publicar el Presidente de la República; y
5° Los actos respecto de los cuales la ley ordenare especialmente este
Este requisito publicidad, como resulta evidente, tiene por objeto poner en
conocimiento de los ciudadanía aquellas normas que les serán aplicables en su
relación con la Administración del Estado, los que una vez publicados gozarán de
autenticidad y se entenderán oficialmente notificados, obligando desde esa fecha
a su íntegro y cabal cumplimiento, salvo que se establecieren reglas diferentes,
según lo dispone el artículo 49 de la referida Ley de Bases. Precisamente esta
necesidad de poner en conocimiento de la población estos actos administrativos,
es el requisito que hace operativo el principio de certeza jurídica antes referido.
Asimismo, la obligación de publicar le garantiza al particular, destinatario
del acto administrativo, la posibilidad de impugnar el mismo, por medio de la
interposición de los diferentes recursos legales que contempla el ordenamiento
jurídico. De manera inexplicable, algunos de estos actos internos no son
publicados en el Diario Oficial, ni en lugar alguno, sólo son distribuidos
internamente en las reparticiones del organismo, y los particulares únicamente
pueden acceder a él escudriñando el sitio web de la Dirección.
iv) Las disposiciones de estos actos administrativos, en varios casos,
imponen exigencias distintas y superiores a las establecidas en la ley. Por ejemplo,
el punto 3.5.4 del Manual de Normas y procedimientos para la administración de
recursos hídricos, "interferencias de obras y derechos de aprovechamiento
superficiales", concepto inexistente en el Código de Aguas, impone cargas a los
particulares mayores a las contempladas en los artículos 22 y 141 del Código de
v) Contravienen lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 19.980, que
expresamente señala que: "En caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales (como los contenidos en el Código de Aguas), la
presente ley se aplicará con carácter de supletoria". Por lo tanto, ante la
insuficiencia de los procedimientos contempladas en la ley (Código de Aguas),
deben aplicarse las normas existentes en la Ley 19.880, pero en ningún caso
resulta adecuado que, sin la participación de órgano externo de control alguno, se
dicte por un órgano administrativo un acto administrativo que dispone y
establece requisitos, etapas procedimentales, exigencias y criterios no
contemplados en el Código del ramo.
vi) Gozan, en la
praxis, de presunción de legalidad, de imperio y
exigibilidad, establecidas en el inciso final del artículo 3º de la Ley 19.880, por lo
cual, y pese a las irregulares características y naturaleza del mismo, es
formalmente oponible a los particulares "autorizando su ejecución de oficio por
la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta
por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el
juez, conociendo por la vía jurisdiccional". La presunción que la norma legal
consagra, tiene por objeto hacer operativo el acto administrativo en la relación
administrado-Administración, trasladando al particular la carga de impugnarlo en
la vía administrativa o judicial, pero dicha presunción
iuris tantum o de acto
ajustado a Derecho, tiene como presupuesto el cumplimiento de todos los
requisitos que la misma Ley de Bases consagra.
Lo más preocupante es, como se dice más adelante en este comentario,
que la propia jurisprudencia ha tendido, en varios casos, a aplicar estos meros
actos administrativos como si fuesen una «fuente» más del Derecho.
vii) Están sujetos a permanentes cambios y modificaciones. En la práctica
los particulares, que generalmente se enteran de la existencia de los referidos
actos administrativos cuando éstos ya se les ha aplicado, no tienen certeza ni
siquiera si se les seguirán aplicando las mismas normas, por cuanto es una
práctica frecuente e institucionalizada el incorporar modificaciones, las que rigen
con efecto retroactivo, es decir, altera las reglas durante la tramitación de las
solicitudes, dejando en la más completa incertidumbre e indefensión al
administrado. Lo anterior lo reconoce explícitamente la Resolución exenta Nº
3504, que aprueba el Manual de Normas y Procedimientos del año 2008,
actualmente vigente, al disponer que: "podrá siempre ser objeto de
actualizaciones y modificaciones según lo requieran las necesidades del servicio";
es decir, depende de la personal visión del Director General de Aguas la forma de
tramitación de los derechos y la suerte de las peticiones de los administrados, la
que operará retroactivamente una vez aprobada por una nueva resolución exenta.
Al respecto la Contraloría ha resuelto que:
"Por otro lado, es necesario hacer
presente que los manuales que utilice la Administración Pública como criterios técnicos para
adoptar sus decisiones discrecionales han de adecuarse al ordenamiento jurídico, dentro del cual
debe ejercerse las potestades de este tipo, por lo que esos instrumentos están sometidos a las reglas
y preceptos jurídicos y ser entendidos en armonía con éstos, más aún si constituyen instructivos
internos, obligatorios para el Servicio, con incidencia en los derechos de las personas, debiendo
adecuarse a los principios y valores reconocidos en la norma inserta en la regla positiva y en la
Así las cosas, la instrucción de Servicio como manifestación del actuar
interno de la Administración, que puede producir efectos frente a los
administrados, no puede en caso alguno sustraerse de la estricta sujeción a la
juridicidad, principio constitucionalmente reconocido que debe guiar la actuación
de la Administración.
B/ LA REACCIÓN CIRCUNSPECTA Y ELUSIVA DE LA JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia de la Corte Suprema, en el período 2011-2014, se ha
pronunciado de dos modos diferentes sobre estos actos administrativos de orden
interno de la Dirección General de Aguas:
i) por una parte, si bien de modo circunspecto, ha tenido la oportunidad de
pronunciarse directamente sobre la validez y efectos de uno de los casos
señalados antes: la Resolución exenta N° 1800, de 2010, por demás de modo
ii) pero, por otra parte, de un modo elusivo, en innumerables supuestos, la
misma Corte Suprema no ha podido sino apercibirse de estos excesos
regulatorios en que incurre la Administración, pero le ha restado gravedad; no
obstante captar esta extralimitación del órgano administrativo, lo que ha
originado la incorporación irregular de nuevas «fuentes» del Derecho de Aguas:
un mero acto administrativo.
1. Un acto administrativo de orden interno en materia de aguas: Resolución exenta N°
1800, de 2010. Al respecto, se interpusieron dos recursos en contra de este acto
a) Mirta Astudil o Burgos con DGA, en que denuncia que la Resolución N°
1800 ha cambiado criterios anteriores de la propia DGA. Al respecto, la Corte de
Apelaciones de Santiago señala, de manera circunspecta, que:
"La resolución
impugnada no tiene por objeto crear, modificar o extinguir derechos de aprovechamiento de
aguas, sino contiene órdenes del jefe superior del servicio a sus subordinados, en uso de su
potestad jerárquica, relativas al correcto cumplimiento de la ley en las materias que indica la
misma resolución."
17 Dictamen Nº 20862, de 28 de abril de 2004.
18
Astudillo Burgos, Mirta con DGA (2011).
b) La Corte Suprema conoció el caso en
Castil o Sánchez, Marcelo y Otros con
DGA,
en que se recurre contra dicha Resolución DGA, denunciando la
extralimitación de la DGA.
Por una parte, la Corte de Apelaciones, había señalado:
"Que de la sola
lectura de la referida Resolución Exenta DGA Nº 1.800 de 14 de Julio de 2010 agregada a
los autos queda en evidencia que, conforme a su texto, sólo consiste en un acto de orden interno
que contiene instrucciones que el Director General de Aguas imparte a sus subordinados, en
ejercicio de la facultad que le otorga el recién mencionado artículo 300 letra a) del Código de
Aguas. En parte alguna de dicha Resolución se manifiestan decisiones de la autoridad
administrativa que afecten derechos específicos de los recurrentes o de otros administrados" (2°).
Agrega:
"Que, en consecuencia, la resolución impugnada no tiene por objeto crear, modificar o
extinguir derechos de aprovechamiento de aguas o alterar el régimen de adquisición de bienes
nacionales de uso público, sino, como se ha señalado, sólo contiene instrucciones del jefe superior
del servicio a sus subordinados, emitidas en uso de su potestad jerárquica y relativas al correcto
cumplimiento de la ley en las materias que el mismo acto indica." Termina esta
circunspecta sentencia señalando:
"Atendido lo anterior, y teniendo también presente que
no se advierte la afectación concreta de algún derecho de los reclamantes, quienes no son los
l amados a ejercer el control de legalidad de las instrucciones internas de un servicio público, la
reclamación en estudio deberá ser rechazada."
La Corte Suprema, en su sentencia de casación esquiva el problema de
fondo, aduciendo que los recurrentes no tendrían interés en un acto
administrativo interno que no les producirá, directamente, agravio alguno; y que
en su caso, existe toda una regulación de recursos que, en su momento, los
agraviados podrán interponer. Señala, en su considerando 9°:
"Que la Resolución
Exenta DGA 1.800 respecto de la cual se desestimó el recurso de reconsideración, decisión esta
última que dio origen a la reclamación de autos, bajo ningún respecto podría ocasionar un
agravio que afecte precisamente a los reclamantes. Para intentar una acción así como para
contradecirla, es necesario tener interés, porque sólo con esa condición se pone en juego la
actividad jurisdiccional."
Aquí es notoria la falta de una más asentada jurisdicción contencioso
administrativa, pues el máximo Tribunal no se apercibe cómo, ante sus ojos, un
órgano de la Administración se extralimita, dictando normas generales, y ante el
reclamo de los administrados, simplemente, de manera circunspecta, les responde
mediante la necesidad de justificar un interés real e inmediato y en la existencia de
recursos para el caso en que se apliquen tales criterios normativos.
c) Corte Suprema no percibe que, ante sus ojos, se dictan normas generales por un
órgano administrativo. Como se observa, en ambos casos, la jurisprudencia actuó de
19
Castillo Sánchez, Marcelo y Otros con DGA (2013). Ver también la sentencia contra la que se dedujo el recurso de
casación antes referido,
Castillo Sánchez, Marcelo y Otros con DGA (2012).
un modo bastante superficial, sin examinar los efectos reales de ese acto que ella
misma calificó, correctamente, como un mero acto de orden interno; esto es, de
aquellos actos que no inciden en los administrados de modo directo, y que
contendrían meras instrucciones internas de un jefe de Servicio.
Pero, para ambos casos, era evidente que el contenido de ese acto interno
va más al á de las relaciones internas del Servicio, y se traduce en realizar
verdaderas regulaciones, sustituyendo a la ley, en materia de aguas; la Corte
Suprema elude el problema de fondo: observar con el ojo experto de un
jurisdicente la efectividad de su teórica afirmación, tranquilizando al justiciable de
que ese acto no le afectaría en nada sus derechos.
Pareciera una doctrina coherente; pero sólo a primera vista, pues lo que se
hizo en ambas causas fue sólo incorporar un axioma (trátase la resolución exenta
de un acto de orden interno, que no debe afectar al administrado); pero la Corte
omitió todo pronunciamiento y análisis de fondo, sobre el texto de ese acto que
validó, el que se refería precisamente a aspectos regulatorios, y no a meras
instrucciones internas de un jefe de servicio. Y, falsando la realidad, la Corte llega
a decir que "
la resolución impugnada no tiene por objeto crear, modificar o extinguir derechos
de aprovechamiento de aguas o alterar el régimen de adquisición de bienes nacionales de uso
público", cuando, en los hechos, lo que hace precisamente ese mero acto
administrativo es «alterar el régimen de adquisición» de los derechos de aguas;
esto es, alterar la regulación, materia que es propia del Parlamento.
Entonces, podemos decir, la Corte ha quedado en la mitad de una
sentencia real: no sólo debió haber consignado ese axioma (con el cual cualquiera
puede estar de acuerdo, en especial la doctrina de Derecho Administrativo); sino
que debió haber resuelto el conflicto sometido a su conocimiento, lo que no
hizo, pues no l evó ese axioma a la praxis puesta ante sus ojos; de haberlo hecho,
se habría apercibido de la realidad: que la Dirección General de Aguas, mediante
un mero acto administrativo modificó el ordenamiento jurídico legal
(extralimitando sus atribuciones).
Lo más grave de esta doctrina jurisprudencial es que una vez dictado ese
acto, la Dirección General de Aguas, seguramente, lo aplicará con la verdadera
intencionalidad, ya no de una mera instrucción interna, sino de auto-generar una
regulación que le sirva de base general para futuros pronunciamientos en que sí
afectará directamente derechos de los particulares. Y, en esas hipótesis, como se
ve de inmediato, la propia Corte Suprema aplica otra doctrina jurisprudencial
bastante corriente: validar la auto-aplicación de los actos administrativos internos
por la propia Dirección General de Aguas. Si observamos bien, ambos criterios
jurisprudenciales paralelos de la Corte Suprema actúan como un cerrojo,
impidiendo un control jurisdiccional real y efectivo respecto de la DGA.
2. La sistemática validación de los actos administrativos internos por la jurisprudencia.
Así como las decisiones de la DGA están plagadas de la aplicación constante de
sus propios actos de orden interno que contienen verdaderas regulaciones, que
sustituyen a la ley y al reglamento, la jurisprudencia, lamentablemente, está
plagada de una aplicación constante de esos meros actos administrativos internos
de la DGA, traduciéndose en una verdadera y nueva fuente del Derecho para los
Altos Tribunales, quienes no sólo los citan de modo constante, sino que los
transcriben y validan, como si fueran parte de la regulación legal y reglamentaria,
sin incorporar el juzgamiento de juridicidad propio de un jurisdicente. De ahí que
esta actitud elusiva de validar formalmente esta autogeneración de actos
administrativos con efectos normativos se traduce en una actitud de fondo: la
aplicación de los mismos, sin ningún tamiz de juridicidad, esa que espera todo
justiciable en un Tribunal de Justicia.
Podemos citar algunos casos:
a) Inmobiliaria Las Ágatas S.A. y Empresa de Agua Potable del Litoral S.A con
Dirección General de Aguas, Rol Nº 6666-2009, de 23 de mayo de 2012. Dice la
Corte Suprema respecto a la Resolución DGA 425, de 2007:
"Constituye su
dictación, el cumplimiento de un deber legal ineludible, toda vez que, además, mediante tales
disposiciones se dota al estatuto jurídico relativo a las aguas subterráneas de un marco
normativo integral. Que la reflexión anterior adquiere mayor sustento si se considera lo
dispuesto en el artículo 58 del citado texto legal que señala, que "Cualquiera persona puede
explorar con el objeto de alumbrar aguas subterráneas, sujetándose a las normas que establezca
la Dirección General de Aguas". Termina la Corte Suprema señalando:
"Que así las
cosas, es evidente que la Dirección General de Aguas cuenta con atribuciones para establecer
disposiciones generales sobre la exploración y explotación de las aguas subterráneas, las que son
de carácter obligatorio."
Por cierto, yerra la propia Corte Suprema en su lectura del art.58 CA que
transcribe, el que (igual que el art.59 CA) se refiere sólo a la acción misma de
explorar y extracción de las aguas, materia en que la DGA tiene atribuciones;
pero eso no la habilita para establecer requisitos procedimentales, como es el
caso fallado en esa sentencia, en que la Corte Suprema acepta que la DGA
incorpore nuevos requisitos distintos a los establecidos por la ley. No se trata, en
este caso, de un acto de mera instrucción interna, sino de la incorporación de
requisitos procedimentales, lo que es materia de ley.
b) Sociedad Agrícola Las Palmas de Santa Rosa Ltda. con Dirección General de
Aguas, Rol Nº 4763-2009, de 19 de diciembre de 2011. Precisa la Corte Suprema:
"Que, en efecto, fue el legislador del Código de 1.981, el que ordenó a la Dirección General de
Aguas regular la exploración y explotación de las aguas subterráneas, para lo cual la ha dotado
de facultades especiales en los artículos 58 y 59 del Código de Aguas. Las potestades que las
citadas disposiciones le confieren, las ejerce este Servicio en el marco de las normas generales que
ella misma ha establecido, como lo son las que contenía su Resolución No 341, de 2005,
publicada en el Diario Oficial de 15 de mayo del mismo año, que se refiere a esta materia en su
artículo 26, precepto que es claro e imperativo en orden a que debe…"
Obsérvese la amplitud que la Corte Suprema le otorga a esta supuesta
potestad normativa de la DGA, de establecer deberes a los administrados.
c) Aes Gener S.A con Dirección General de Aguas, Rol Nº 654-2009, de 18
agosto de 2011. Si bien en este caso la sentencia de la Corte Suprema, en cuanto
al fondo, es razonada y coherente con la juridicidad, defiendo de un modo
admirable a los derechos consuetudinarios, no tenía para qué citar entre las
supuestas fuentes del Derecho al Manual de Normas y Procedimientos para la
Administración de Recursos Hídricos, al cual, según la Corte, la reclamada (la
Dirección General de Aguas, "debe dar estricto cumplimiento" (olvidando, al
parecer, ¡que ese Manual lo dicta la propia reclamada, la DGA)!
3. El cerrojo al que la jurisprudencia ha sujetado a los administrados. Estas
doctrinas, como se ve, actúan como un cerrojo para la protección de los derechos
de los administrados en materia de aguas, y para el efectivo control que la Corte
Suprema debe efectuar sobre la actuación de la Dirección General de Aguas. Es
una actitud en la que, en definitiva, la Corte Suprema evita introducirse en el
fondo de los asuntos y valida, primero, las decisiones normativas de ese órgano
administrativo; y luego, al conocer los casos específicos, valida la aplicación
singular de tales actos normativos de la DGA. De ahí que estas líneas
jurisprudenciales acaso pudiesen ser revisadas, no para enarbolar desde aquí algún
criterio de fondo, sino para instar al Alto Tribunal a dejar de lado esa actitud
circunspecta y elusiva de un control jurisdiccional que es un deber acometer; de
otra manera, lo que ocurre, en la práctica, es que los administrados quedan
sujetos, en todo momento, a la discrecionalidad de la DGA, todo bajo la vista de
esta línea jurisprudencial nada admirable.
Es una verdadera paradoja que la Corte Suprema, por una parte, viene a
señalar a los administrados que los actos
pseudo normativos internos de la DGA
son inofensivos (véanse las sentencias relativas a la Resolución DGA 1800, de
2010), y, paralelamente, la misma Corte aplica esos actos normativos, sin tamiz
alguno, como si fuesen auténticas fuentes del Derecho.
II. APLICACIÓN DE LA LEY DE BASES DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE AGUAS
La Ley Nº 19.880, de 2003, junto con establecer unas "bases", es
supletoria respecto de "procedimientos administrativos especiales" contenidos en
normas pre-existentes. Las técnicas de derogación tácita y supletoriedad permiten
la aplicación efectiva de los nuevos estándares y garantías que establece la LBPA.
Con ambas técnicas, la LBPA deroga tácitamente, y, a la vez, rellena las lagunas
de las leyes pre-existentes.
Hasta ahora sólo se ha discutido o analizado en doctrina la supletoriedad
en la LBPA, y no la efectiva derogación tácita que a nuestro juicio se ha
producido con dictación de este texto (en aquellos casos en que existen
estándares anteriores de inferior valor). Cabe comprobar el alcance de la LBPA,
pues como ha señalado la jurisprudencia de la CGR, sus principios constituyen
un
"criterio básico o estándar preferible" (Dictamen 32424, de 2004), y cuando algo es
preferible, implica derogación de lo anterior, por contener valores de mayor
justicia, seguridad o certeza jurídicas.
Veremos, en general, cómo ha acogido estos estándares la jurisprudencia
de la Corte Suprema en materia de aguas.
A/ CONTEXTO NORMATIVO Y DOCTRINARIO: LOS NUEVOS ESTÁNDARES
VALORATIVOS DE LA LBPA
1. Los nuevos estándares valorativos de la LBPA a) La forma de los actos administrativos en el orden legal hasta 2003. Con la
evidente finalidad de otorgar seguridad, certeza y justicia a las relaciones entre los
administrados, de frente a la acción administrativa, hasta el año 2003 el
ordenamiento establece regulaciones relativas a la forma de los actos
administrativos, y a su procedimiento.
Consagra la Constitución Política (CP) diversas normas relacionadas con el
procedimiento administrativo; en especial, su art. 60 Nº18 señala como materia
de ley
"las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administración pública"
. De aquí surge la terminología e idea normativa de
"bases". La Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la
Administración del Estado, en su artículo 3º y siguientes, fija y desarrolla una
serie de normas o reglas básicas (el texto los llama "principios") que debe
observar la Administración del Estado, todos los cuales, en definitiva, se vinculan
con los actos y procedimientos administrativos.
Éste era el panorama normativo a la fecha de dictación de la nueva LBPA,
en 2003. Habría que agregar, además, una nutrida jurisprudencia, sobre todo de la
Contraloría General de la República, la que a través de sus dictámenes realizó una
ingente labor creativa.
b) Nuevos estándares de los procedimientos en la LBPA. La LBPA establece
nuevas bases, estándares y "principios", como ella los llama, guiada por evidentes
valoraciones de otorgar mayor certeza, seguridad y justicia en los procedimientos
administrativos a todos los administrados. Es un reconocimiento de los derechos
subjetivos públicos.
Una enumeración ejemplar podría ser la siguiente: 1º gratuidad (artículo
6º); 2º contradictoriedad (artículo 10 y 17, letra f); 3º imparcialidad (artículos 11 y 12); 4º inexcusabilidad (artículo 14); 5º publicidad (artículos 17, letra a) y 21); 6º
procedimiento de mayor racionalidad y justicia, derivándose los diversos
derechos y exigencias procedimentales.
Entonces, es evidente que en la nueva LBPA encontramos consagradas
nuevas bases, de las que se derivan nuevos estándares o principios, a través de las
normas indicadas, que incorporan por esa vía nuevos valores de seguridad,
certeza y justicia.
Existe la necesidad hermenéutica de darle algún sentido a la expresión
"base" que utiliza la Constitución, y el legislador lo hizo estableciendo dichas
"bases", pero con la terminología de "principios", en sus artículos 4º a 17. Por lo
tanto, en cuanto la nueva LBPA acepta la terminología constitucional de "bases",
tanto en su título como en su frontispicio (se inicia la ley señalando
"que establece y
regula las bases…"), cabe asignarle algún contenido a dicha expresión, y la más
coherente es descubrir tales bases en aquel os "principios" que enumera en su
artículo 4º y desarrolla en los siguientes 5 a 17.
Además, sólo con quebranto al principio de la igualdad ante la ley podría
pretenderse aplicar sólo a algunos administrados estos estándares y no a otros.
De ahí la necesidad de analizar, ahora, las técnicas que utiliza el legislador
en la LBPA para lograr la necesaria eficacia normativa a sus nuevas regulaciones
de las "bases" del procedimiento administrativo, para hacerlas aplicables a los
procedimientos administrativos. Sin esta eficacia, por lo demás, habría sido inútil
la tarea legislativa.
20 Estándar y derecho público subjetivo a la publicidad que ha venido a ser reforzado en el nuevo artículo 8º de la
Constitución, a partir de la reforma de 2005.
2. Derogación y supletoriedad: técnicas normativas que dan eficacia a la nueva LBPA.
El art. 1 inc. 1º LBPA señala, bajo el subtítulo "procedimiento administrativo", lo
siguiente: "La presente ley establece y regula las bases del procedimiento
administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley
establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará
con carácter de supletoria."
Por lo tanto, incorpora la ley dos técnicas
normativas: la derogación tácita (mediante el establecimiento de «bases»
regulatorias nuevas) y la supletoriedad.
Cabe analizar, entonces, en relación al procedimiento administrativo, qué
significa: una ley de «bases», cuyo efecto normativo, según se dirá, es la
derogación tácita (a); y, la supletoriedad, cuyo efecto es el relleno de lagunas (b).
a) Desde las nuevas "bases" a la derogación tácita. En la LBPA se ha utilizado la
técnica de la derogación, en este caso tácita; y la derogación tácita se produce
respecto de todas las leyes pre-existentes en aquel as partes en que contradicen
los nuevos estándares "básicos" o "principios" a los que todo procedimiento
administrativo, a partir de ahora, "estará sometido" (como dice el art. 4º LBPA).
De este modo, si la LBPA establece las «bases» regulatorias de todo
procedimiento administrativo, en aplicación del art. 60 N°18 CP, cabe entender
que, a partir de 2003, toda regulación que contradiga estas bases ha quedado
derogada tácitamente. Así, en ningún caso podrá considerarse válida una
regulación de algún aspecto de la forma de los actos administrativos, esto es, del
procedimiento administrativo, que sea derechamente contradictoria a los
principios de certeza, seguridad y justicia que ahora se establecen, con necesaria igualdad ante la ley, para todos los administrados por la LBPA.
El efecto derogatorio de una ley de bases surge, entonces, de esta premisa:
la nueva regulación «básica», opera al mismo tiempo como un mínimo y como un
máximo legal. A partir de la dictación y plena vigencia de la LBPA, todas las leyes
pre-existentes que no cumplen en sus regulaciones los estándares de certeza,
seguridad y justicia fijados en la nueva LBPA, deben entenderse derogadas
tácitamente, y, dada la laguna que a raíz de tal derogación se produce, en seguida,
tales leyes necesitan de la aplicación supletoria de la LBPA para rellenar sus
lagunas así producidas.
En suma, las leyes preexistentes que contienen regulaciones que
contradicen los principios de certeza, seguridad y justicia que fijan estas bases a
través de los nuevos estándares, se entienden derogadas tácitamente, derogación
21 Por ejemplo, toda norma de procedimiento especial que prescinda de toda notificación efectiva debe
considerarse derogada tácitamente: quebranta los principios de publicidad y defensa, propios de un procedimiento
racional y justo. Es el caso de la hipótesis de "notificación" presunta (más bien no-notificación) del art. 139 inc. 3°
del Código de Aguas.
en la que arrastran a los reglamentos que las ejecutaban. Con mayor razón han
quedado derogados los reglamentos autónomos que pudieron ser dictados antes
de 2003, en todo lo que sean contrarios a estas bases.
b) De la inexistencia de procedimientos especiales (existencia de lagunas normativas) a
la supletoriedad. En la LBPA, la técnica de la supletoriedad permite la integración
normativa, evitando la existencia de lagunas en materia de procedimiento
administrativo. Es la supletoriedad una técnica normativa dirigida a permitir la
aplicación generalizada de la nueva regulación del procedimiento administrativo
en todas aquel as situaciones en que no existan procedimientos administrativos
"especiales" (ver art. 1 LBPA). Así, la nueva LBPA «completa» todas aquel as
leyes preexistentes que regulen de manera "incompleta" un procedimiento
administrativo especial, con su nueva normativa general o común sobre
procedimiento administrativo.
Es una cláusula real y propiamente supletoria la que contiene el artículo 1º
inciso 1° de la LBPA. En este caso, la captura regulatoria, por la vía de la
supletoriedad, no va dirigida hacia normas de otros sectores normativos que
resultasen, por ejemplo, ser "especiales/autónomos" de frente al también
"especial/autónomo" del procedimiento administrativo (como los actos de otros
órganos del Estado, distintos a los enumerados en el artículo 2 de la LBPA, o los
actos de organismos privados), pues el o produciría resultados hermenéuticos
La supletoriedad va dirigida a normas que forman parte del mismo sector
del ordenamiento jurídico: de los actos administrativos de los órganos de la
Administración, orden en que pueden coexistir con plena coherencia normas
generales y especiales/singulares/de excepción.
Dado que la LBPA en su art. 1º dice que "En caso de que la ley establezca
procedimientos administrativos especiales [excepcionales], la presente ley se
aplicará con carácter de supletoria",
las leyes pre-existentes que simplemente no
contenían regulaciones relativas a los nuevos estándares, son «completadas» por
la nueva ley. Si esas leyes contenían regulaciones relativas a los estándares
(siempre que no contradigan sus principios: pues serán derogadas tácitamente),
siguen rigiendo, por especialidad.
Constituye así la LBPA un "complemento" normativo, una técnica de
integración normativa, de tal modo que por la vía de la supletoriedad se rel enen
todas las lagunas existentes. Y existirán lagunas en las leyes preexistentes cada vez
que éstas no contengan regulaciones "especiales" relativas a procedimiento
administrativo. Estas dos técnicas normativas (derogación tácita y supletoriedad)
son las que se articulan para la aplicación eficaz de todas las nuevas bases,
estándares y principios que establece y regula la nueva LBPA. Y estas dos
técnicas operan, así, de doble modo:
i) con eficacia de derogación tácita de toda regulación preexistente sobre
procedimiento administrativo que pugne con las bases y principios que establece
la nueva LBPA; y,
ii) con eficacia de relleno de lagunas de todas aquella regulaciones pre-
existentes que no contengan normas "especiales" relativas a procedimiento
administrativo; o para el caso que, conteniéndolas, estas normas especiales hayan
perdido eficacia por la derogación tácita.
c) La necesidad de aplicar los nuevos estándares de la LBPA. La no utilización de
las técnicas normativas antes referidas (derogación tácita y supletoriedad), cuando
corresponda, puede implicar, a su vez, la inaplicación de los nuevos estándares y
garantías de justicia, seguridad y certeza que en materia de procedimiento
administrativo, a favor de los administrados, contiene la nueva Ley de Bases.
Cabe ahora revisar la respuesta que la jurisprudencia ha dado a este desafío.
B/ APLICACIÓN DE PRINCIPIOS DE LA LBPA
El caso más notorio de aplicación de los estándares y principios de la
LBPA lo constituye la sentencia de la Corte Suprema, dictada en el caso
Sociedad
contractual Minera Companía de Salitre y Yodo Cala Cala con Dirección General de Aguas
(2014), en que el más Alto Tribunal, con decisión y claridad, constata la
vulneración de los principios de contradictoriedad, imparcialidad, transparencia y
publicidad en el ejercicio de la potestad invalidatoria por parte de la DGA, todos
ellos contenidos en la LBPA. Es interesante la soltura con que actúa la Corte
Suprema, al afirmar:
"La decisión de la Dirección General de Aguas de invalidar (…) fue adoptada en
contra de las disposiciones que específicamente regulan el ejercicio de tal facultad (…), puesto
que la autoridad pública mencionada no dio debido y cabal cumplimiento a las normas
contenidas en los artículos 10, 11 y 16 de la Ley N° 19.880.
En efecto, el principio de contradictoriedad previsto en la primera de dichas disposiciones
fue conculcado, privándose a la sociedad reclamante, en cuyo beneficio había sido constituido el
derecho de aprovechamiento de aguas de que se trata, de la oportunidad de conocer el
procedimiento invalidatorio iniciado, negándole la oportunidad de oponerse, de efectuar
alegaciones, de presentar sus defensas, de rendir las pruebas que hubiere podido considerar
pertinentes, proceder que justifica hacer lugar a la acción intentada. A su vez, el principio de
imparcialidad también fue quebrantado, pues en lugar de actuar con objetividad en la
sustanciación y resolución del procedimiento iniciado, el órgano público obvió la existencia del
administrado en cuyo favor cedía el acto que invalidó, actuación que es ilegal y que amerita el
acogimiento de la reclamación intentada en autos. Finalmente, la Dirección desconoció el
principio de transparencia y de publicidad consagrado en el artículo 16, pues en lugar de
promover el conocimiento de la existencia del procedimiento tantas veces citado, del contenido de
la resolución que dictó y del fundamento de la misma, mantuvo por años al interesado en la más
completa ignorancia de su existencia, negándole la posibilidad de ejercer los derechos que el
ordenamiento jurídico le reconoce al efecto, gestión ilegal que debió conducir al acogimiento del
reclamo de autos.
En resumen, sólo cabe concluir que la omisión en que incurrió el ente público ha causado
indefensión al administrado y ha contravenido las obligaciones que como órgano de la
Administración incumben a la Dirección General de Aguas, configurando una ilegalidad que
no puede ser soslayada (…) El error de derecho constatado tiene influencia en lo dispositivo del
fal o, pues de no haberse incurrido en él se habría establecido que la Dirección General de
Aguas contravino el ordenamiento jurídico vigente al invalidar la Resolución DGA (…) sin
"previa audiencia del interesado" y se habría hecho lugar a la reclamación interpuesta, por lo
que el recurso de casación será acogido." (Considerandos 27° y 28°)
C/ CÓMPUTO DE PLAZOS EN PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Este tema, en apariencia minúsculo, está conectado con un valor esencial
de todo orden jurídico: la certeza.
1. Los plazos aplicados a las materias administrativas antes de 2003 a) En los procedimientos administrativos (ante los órganos administrativos), se
aplicaban los plazos del Código Civil. Antes de 2003, todo lo relativo a plazos carecía
de legislación especial administrativa, y tanto la forma en virtud de la cual se
computaban los plazos, como su eventual interrupción, en sede administrativa,
resultaba un tanto confusa, puesto que se recurría a otros órdenes normativos
extranjeros, rellenando así esa laguna, por vía de integración normativa. En
efecto, como en otras áreas, se hizo una práctica habitual el empleo de la técnica
de eficacia normativa de
supletoriedad.
En este escenario, era habitual recurrir a disposiciones del Código Civil
para colmar lagunas de naturaleza administrativa. En lo relativo a los plazos se
tradujo en la aplicación de la tradicional fórmula de los arts.48 y 50 del Código
Civil. Según tales disposiciones los plazos son de dos clases:
i) continuos o corridos, los cuales no se interrumpen; y,
ii) discontinuos o útiles, los que se interrumpen en los días feriados. La regla general, en la legislación civil, es que los plazos son
continuos o
corridos, salvo que
el plazo señalado sea de días
útiles, en cuyo caso no se contarán
los
feriados.
Así, todo lo que decía relación con plazos, en especial el cómputo de
los plazos o su interrupción, por ejemplo, en los procedimientos ante los órganos
de la Administración del Estado, hasta 2003, se regía:
1º por lo prescrito, excepcionalmente, en las leyes que regulaban el
procedimiento administrativo correspondiente;
2º y si dicha normativa especial no contemplaba reglas sobre el plazo, se
aplicaba, indefectiblemente, de manera supletoria, el Código Civil
La nomenclatura tradicional de los plazos, según el Código Civil (por su
regla general), es de plazos
corridos; y la excepción, son de días
útiles. El o no
obstante que el propio Código se refiere a días hábiles en los arts.1600 Nº3 y
1603 (a propósito del pago por consignación), en disposiciones agregadas en el
año 1944 (o sea en 1944 ya era usual, también en materia civil, el concepto de
días
hábiles), y se interrumpen sólo los días
feriados (esto es, el día sábado no se
interrumpen los plazos para la regulación civil, y siempre será un día
hábil).
b) En los juicios de naturaleza administrativa (ante los Tribunales de Justicia), se
aplicaban (y aplican) los plazos del Código de Procedimiento Civil. En los juicios relativos
a casos de naturaleza administrativa, que son conocidos por los Tribunales
ordinarios de Justicia, rige el Código de Procedimiento Civil, el que tiene
regulaciones relativas a plazos, en las que, bajo una nomenclatura distinta (días
hábiles/inhábiles), se establece el mismo modo de cómputo de los plazos
regulados por la legislación civil. Así:
i) el art. 59 inc.2º CPC (1903) señala que: "Son días hábiles los no
ii) el art. 66 inc.1º CPC dispone que: "Los términos de días que establece el
presente Código, se entenderán suspendidos durante los feriados"; y,
iii) el art.41 inc.3º CPC, se refiere a "día inhábil". En suma, la nomenclatura de los plazos regulados por el CPC es de días
hábiles e inhábiles.
22 Por ejemplo, La Ley Nº 16.271, de 1965, de impuesto a las herencias, asignaciones y donaciones, en su art. 29,
se refiere a "días hábiles".
Hay casos en que leyes anteriores a 2003 se adelantaron al
standard de los días inhábiles. Así, el texto
original del art. 11 de la Ley Nº 19.039, sobre Propiedad industrial, de 1991, señala: "Los plazos de días
establecidos en esta ley son fatales y de días hábiles, teniéndose para estos efectos, además, como inhábil el día
sábado". La Ley N° 19.996, de 2005, que modifica la Ley Nº 19.039, sobre propiedad industrial, sustituye el
artículo 11 por el siguiente: "Los plazos de días establecidos en esta ley y sus normas reglamentarias, son fatales y
de días hábiles. Para estos efectos, el día sábado se considera inhábil."
23 Todo el o bajo la nomenclatura de días
continuos o
discontinuos, puesto que en Derecho privado, por regla
general, se aplican plazos convencionales, estipulados libremente por las partes en condiciones de igualdad, lo cual
claramente no acaece entre un órgano de la Administración del Estado y un ciudadano determinado.
24 Ésta será la legislación supletoria en materia de recurso de protección, por ejemplo, en donde existe el
problema del cómputo del plazo en los actos u omisiones continuos.
c) Existencia de dos clases de plazos hasta el año 2003. En suma, las dos clases de
plazos que existían hasta 2003, y que se aplicaban, ya por vía supletoria o en los
juicios de naturaleza administrativa procedentes de estos dos ordenamientos
jurídicos (civil y procesal civil), son los siguientes:
i) plazos civiles: corridos y útiles;
ii) plazos procesales civiles: hábiles e inhábiles. Esto es, con distinta nomenclatura, se l ega al mismo cómputo de los
plazos: en ambos casos su interrupción sólo se produce en los días feriados, y el
día sábado siempre es considerado un día útil o hábil.
2. La consagración de los días hábiles administrativos y de un nuevo cómputo de los
plazos. La LBPA incorporó la siguiente disposición relativa al cómputo del plazo
(art. 25):
"Los plazos de días establecidos en esta ley son de días hábiles,
entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los festivos.
Los plazos se computarán desde el día siguiente a aquél en que se notifique
o publique el acto de que se trate o se produzca su estimación o su desestimación
en virtud del silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiere
equivalente al día del mes en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo
expira el último día de aquel mes.
Cuando el último día del plazo sea inhábil, éste se entenderá prorrogado al
primer día hábil siguiente."
De esta regla relativa al cómputo de los plazos en el procedimiento
administrativo, caben algunos breves comentarios.
a) Nueva definición de días hábiles/inhábiles y nuevo tipo de plazo. Fluye del propio
texto del art.25 LBPA una nueva definición legislativa de los
días hábiles e inhábiles,
distinta a las contenidas en las legislaciones civil y procesal civil, pues en este
caso, para el cómputo, cabe considerar el sábado como día inhábil.
Entonces, a
partir de ello, fluye además una nueva nomenclatura: a los ya existentes
plazos
civiles y
plazos procesales civiles, se agregan ahora los
plazos administrativos.
E, incluso,
se incorporan los
días inhábiles o hábiles administrativos, distintos a los días inhábiles
civiles o procesales civiles.
b) Un nuevo derecho público subjetivo de los administrados. Esta regla (objetiva) del
cómputo del plazo tiene una faz subjetiva: es, al mismo tiempo, un nuevo
derecho público subjetivo de los administrados; podríamos decir, el derecho al
plazo administrativo; o el derecho al cómputo de los plazos sin considerar los
días sábados, domingos y feriados. El o es evidente, pues ante el caso que la
Administración no aplique la regla (objetiva) administrativa para el cómputo de
los plazos, se configura, al mismo tiempo, un quebranto (subjetivo) a un derecho
del administrado. Ello es parte de la técnica usual en Derecho Administrativo en
que detrás de una regla objetiva es reconocible un derecho subjetivo de los
c) Descripción de la nueva regla y diferencias con los plazos civiles. La LBPA señala,
entonces, que el cómputo de los plazos administrativos es de días hábiles, por lo
que se consideran inhábiles los días sábado, domingo y festivos. De ahí que en
todos los plazos relativos a procedimientos administrativos, que se tramiten ante
los órganos de la Administración del Estado (según señalan los arts.1 y 2 LBPA),
no se aplica el criterio del art.50 del Código Civil, en cuanto a su cómputo. Esta
disposición civil señala que: "En los plazos que se señalaren en las leyes, o en los
decretos del Presidente de la República, o de los tribunales o juzgados, se
comprenderán aun los días feriados; a menos que el plazo señalado sea de días
útiles, expresándose así, pues en tal caso no se contarán los feriados."
El Código Civil contiene una regla claramente distinta a la contenida en la
i) mientras en la LBPA el cómputo del plazo se basa en el criterio de días
hábiles, y se realiza dejando de computar los días sábado, domingo y festivos,
ii) en el Código Civil el cómputo de plazo es de días
corridos (expresión
creada por la práctica), salvo el caso de días
útiles, en que se dejan de computar
sólo los días feriados (estimando igualmente la ley que el domingo es feriado).
Entonces, cabe considerar
feriados tanto el día domingo como todos
aquellos días que fijen como tales las leyes. Al respecto, el art.1 N° 1 de la Ley N°
2.977, de 1915, dispone: "Desde la fecha de la presente ley sólo se considerarán
como feriados los días siguientes: 1° los domingos de todo el año". Esa misma
ley y otras posteriores han fijado otros días festivos (como los días
correspondientes al 1 de enero, 15 de agosto, 1 de noviembre, 8 y 25 de
diciembre, entre otros).
De acuerdo a lo anterior, desde la vigencia de la LBPA, surge el concepto
de días
hábiles como distinto al de días
útiles. Y en los procedimientos ante la
Administración del Estado, entonces, deben contabilizarse los plazos según el
concepto de días hábiles, descontando siempre los días sábado, domingo y
3. Dos recursos en materia de aguas: reconsideración y reclamación a) Recurso interno: reconsideración ante el mismo órgano. Contiene el art.136 del
Código de Aguas un recurso de reconsideración (similar al contenido en el art. 59
de la LBPA) ante el propio Director de la DGA. En cuanto al cómputo del plazo
para interponer ese recurso, nada dice; sólo prescribe "…dentro del plazo de 30
días contados desde la notificación…". No dice si son hábiles o inhábiles; o útiles
o corridos, según la terminología tradicional. Cabe tener claro que este recurso de
reposición se presenta al interior del órgano administrativo, y en estos casos de
plazos relacionados con el procedimiento
al interior del órgano administrativo,
rige en plenitud la supletoriedad de la LBPA.
b) recurso externo: reclamación judicial en materia de aguas. Contiene el art.137 del
Código de Aguas la acción de reclamación en contra de las decisiones de la
Dirección General de Aguas y, en cuanto al cómputo del plazo para interponer
ese recurso ante la Corte de Apelaciones respectiva, nada dice. Sólo se afirma:
"…dentro del plazo de 30 días contados desde…". No aclara si son hábiles o
inhábiles; o útiles o corridos, según la terminología tradicional.
Para resolver este vacío legal, y otros relativos al procedimiento ante los
tribunales, en 2005 se agregó un reenvío a la legislación procesal en su inc.2°,
señalando que son "aplicables a la tramitación del recurso de reclamación, en lo
pertinente, las normas contenidas en el Título XVIII del Libro I del Código de
Procedimiento Civil, relativas a la tramitación del recurso de apelación." Y, en
tales normas procesales (arts.41, 59 y 66 CPC) está regulado el cómputo de los plazos.
c) Necesaria distinción de dos supletoriedades: o la LBPA o el CPC. En suma:
i) para el cómputo de los plazos de los recursos y tramitaciones al interior
del órgano administrativo, si no hay norma especial, se aplica supletoriamente la
25 La Ley 20017, de 2005, que modifica el Código de Aguas, señala (art.1 N°18): "Introdúcense las siguientes
modificaciones en el artículo 137 del Código de Aguas:
a) Reemplázase, en el inciso primero, la palabra "respectiva", seguida de una coma (,), por la frase "del
lugar en que se dictó la resolución que se impugna" seguida de una coma (,), y
b) Agrégase, como inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero, el siguiente:
"Serán aplicables a la tramitación del recurso de reclamación, en lo pertinente, las normas contenidas en el Título
XVIII del Libro I del Código de Procedimiento Civil, relativas a la tramitación del recurso de apelación debiendo,
en todo caso, notificarse a la Dirección General de Aguas, la cual deberá informar al tenor del recurso."
26 En el caso de las reclamaciones contra actos administrativos de la Dirección General de Aguas, antes de 2005,
en que el art.137 CA nada decía sobre el procedimiento de tales reclamaciones (salvo establecer el tribunal
competente y el plazo para recurrir), la jurisprudencia, de modo natural y necesario, hacía aplicable las reglas
procesales sobre la apelación, contenidas en el CPC.
ii) para el computo de los plazos de los recursos judiciales (como el caso
del art.137 CA), en este caso en que hay norma de reenvío (inc.2°), se aplica
supletoriamente el CPC.
4. La respuesta jurisprudencial en materia de aguas. Es necesario que los
tribunales ofrezcan una clara línea jurisprudencial en el tema del cómputo de los
plazos para interponer los recursos de reclamación, en contra de actos
administrativos, ante los Tribunales, pues toda dispersión afecta el principio de
certeza. En el escenario chileno (en que la jurisdicción contencioso administrativa
está entregada, de un modo disperso, en múltiples acciones y recursos, creados
por leyes especiales, de los cuales conocen, como regla general, las Cortes de
Apelaciones), es relevante este tema, pues muchas de las leyes especiales que
crean acciones especiales, carecen de los reenvíos o rellenos normativos más
básicos. Y, en este caso, tratándose de acciones que conocen los Tribunales, es
natural la referencia supletoria a las normas del Código de Procedimiento Civil,
pero el o no siempre sucede. Eso parece lo más natural: que ante la ausencia de
reglas procesales en las leyes administrativas (esto es, de ritualidades que deberán
seguir los tribunales ante las reclamaciones de los administrados), rijan, de
manera supletoria, las normas del CPC.
Al respecto, encontramos dos tipos de casos: en unos la Corte Suprema
actúa aplicando correctamente la ley; en otros, no.
a) La correcta aplicación supletoria de la LBPA al cómputo del plazo de las
reconsideraciones. La Corte Suprema, siguiendo una antigua línea jurisprudencial, se
ha pronunciado del siguiente modo:
i) En el caso
Von Storch Kruger, Klaus con Dirección General de Aguas, Rol 256-
2009
, de 2011, se sostiene que:
"En lo no previsto o ante los vacíos normativos de los
Procedimientos Administrativos contemplados en los artículos 130 y siguientes del Código de
Aguas, se ha de aplicar de manera supletoria la normativa prevista en la Ley Nº 19.880,
conforme lo codifican sus artículos 1º, 2º y 25, violentando así los principios formadores del
estatuto sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, apelando en su reemplazo a la
reglamentación de la legislación común compuesta por los artículos 48, 49 y 50 del Código
Civil, no aplicables en la especie. Lo anterior, en armonía, además, con lo preceptuado en el
artículo 4º del mismo cuerpo legal, que otorga aplicación preferente a las leyes especiales, por
sobre las disposiciones del Código Civil, particularidad que cumple palmariamente la Ley Nº
19.880." (Considerando 18°)
ii) En el caso
Sociedad Copefrut S.A. con Dirección General de Aguas, Rol 2762-
2011, de 2012, se afirma:
"…ante el vacío del Código de Aguas, en relación a una materia
tan trascendente para los administrados como lo constituye la naturaleza de los plazos que tal
cuerpo legal contempla, a fin de obtener seguridad y certeza en el cómputo de los mismos, no cabe
lugar a dudas que corresponde aplicar supletoriamente lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley
Nº 19.880, por corresponder el asunto que ocupa a este Tribunal de Casación a un
procedimiento administrativo especial, específicamente regulado por la ley en comento, regulación
que debe preferirse a la contenida en el artículo 50 del código sustantivo la que, por ser de
aplicación general, cede ante la especialidad del contenido de la ley de bases del procedimiento
administrativo de los actos de la Administración del Estado, normativa que debe preferirse para
la dilucidación del asunto que se viene relacionando."
b) La extraña y errónea aplicación de la LBPA al cómputo de un plazo judicial. La
Corte Suprema ha seguido, en algunos casos, un camino extraño: considera que,
en cuanto al cómputo del plazo para interponer los recursos de reclamación ante
los Tribunales, cabe aplicar el art.25 de la LBPA.
i) En
Agrícola San Isidro con Dirección General de Aguas (recurso de queja, Rol
5576-2012) la Corte Suprema, en su razonamiento, se cierra sólo a dos
posibilidades: aplicación del CC o de la LBPA. Dice en su considerando 5°:
"Que
para la acertada decisión que se adopte en lo que sí se encuentra en cuestión, que guarda
exclusiva relación con la forma cómo ese plazo se computa, es decir si se trata de un término de
días corridos, o bien han de considerarse dentro de él sólo días hábiles." Olvida (¡la propia
Corte Suprema!) que los plazos de los recursos judiciales reciben una más natural
regulación en su propia legislación procesal: el CPC. Esto lo lleva a su erróneo
criterio de aplicar la LBPA
: "…este tribunal estima que en procedimientos administrativos
especiales, como es el caso, se aplican con carácter supletorio las disposiciones de la Ley 19.880,
que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos
de la administración del Estado, según lo dispone su artículo primero, y que en materia de
plazos recibe aplicación su artículo 25, que prescribe que los plazos de que se trata son de días
hábiles, excluyéndose los días sábados, los domingos, y los festivos." (Considerando 6°)
ii) En
Sociedad Contractual Minera Compañía Minera Negreros con Dirección
General de Aguas, Rol 10951-2011, de 2013, resulta curioso que la Corte Suprema
razona como si se tratara de un recurso
ad intra el órgano administrativa; en
circunstancias que se trata de un recurso jurisdiccional, en que cabe aplicar
supletoriamente el CPC. Su razonamiento para alejarse de la legalidad es un
intuitivo principio de unidad de soluciones para cosas distintas:
"Siendo siempre una misma la resolución impugnada, el plazo para reclamarla también
debe ser uno sólo, con prescindencia del órgano -administrativo o jurisdiccional- l amado a
conocer y resolver el cuestionamiento que le formula el interesado." (Considerando 11°). El o
no parece razonable, pues no es la misma la resolución impugnada en un recurso
de reconsideración, que en un recurso de reclamación.
Ésta es una rareza, por cierto, sin perjuicio de que el Tribunal haya querido
buscar un criterio de mayor amplitud de acceso a la justicia por el justiciable, pues
la sentencia incorpora a la tramitación judicial un estándar de la LBPA propio del
procedimiento administrativo, esto es, de las ritualidades al interior de los
órganos administrativos, y no al interior de los tribunales. Para eso cabe aplicar el
Sin perjuicio de que para rellenar la laguna del art.137 CA los jueces de la
Corte Suprema mejoran el estándar contenido en las sentencias de las Cortes de
Apelaciones, lo hacen aplicando, indebidamente, para una sede judicial, la LBPA.
Ello es incoherente con el concepto de días hábiles para los efectos de interponer
los recursos judiciales, pues el día sábado (que se excluye en materia
administrativa), es un día hábil judicial, y debe computarse a efectos del art. 137
CA, no así los feriados.
D/ INTERRUPCIÓN» DEL PLAZO PARA RECURSOS JURISDICCIONALES EN CASO DE EXISTENCIA DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS PREVIOS. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
1. Contexto legislativo. El art.54 inc.2° LBPA señala: "Planteada la
reclamación [ante la Administración] se interrumpirá el plazo para ejercer la
acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el
acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda
desestimada por el transcurso del plazo." Esta disposición dice relación con la
garantía de un justo y racional proceso, y con las fundamentales reglas y
principios de la impugnabilidad y del acceso a la justicia. En un Estado de
Derecho es elemento esencial y base la posibilidad de que los administrados, por
medio de la vía judicial, soliciten a los Tribunales el control de los actos de los
órganos de la Administración. El control judicial es el medio a través del cual se
obtiene una tutela efectiva de los derechos de los administrados, dando origen al
proceso contencioso administrativo.
El art.54 LBPA regula el ejercicio del principio de impugnabilidad de los
actos administrativos, en razón de las vías existentes para su materialización; ya
sea por medio de reclamaciones en sede administrativa, o bien en sede judicial,
estableciendo para el caso en que el interesado recurra ante la misma autoridad
administrativa la interrupción del plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Se
salvaguarda de esta manera la posibilidad de que el interesado, en caso de no
obtener una resolución favorable a sus peticiones ante la autoridad
administrativa, mantenga íntegro su derecho de recurrir a un Tribunal.
Esta disposición, específicamente, se refiere a la opción que tienen todo
administrado ante una decisión desfavorable, de poder mantenerse en la sede
administrativa, a través de un recurso
ad intra de la Administración (como el de
reposición del art.59 de la LBPA); o de acudir directamente ante los Tribunales,
sin esperar una revisión del propio órgano administrativo.
Esta opción a que se refiere el art.54 de la LBPA ya había sido incorporada
a nuestra legislación por los arts. 136 y 137 del Código de Aguas, a través de los
recursos, respectivamente, de reconsideración y de reclamación; y resultaba y
resulta obvio que, mientras no se resolviese el previo recurso administrativo de
reconsideración, no corre plazo para interponer el recurso de reclamación, lo que
ocurrirá sólo una vez que el órgano administrativo se pronuncie sobre la
reconsideración.
2. Correcto criterio jurisprudencial sobre el agotamiento de la vía administrativa en
materia de aguas. En el caso
Codelco Chile División Chuquicamata con Dirección Regional
de Aguas de Antofagasta, Rol 7069-2014, de 2014, la Corte Suprema ha venido a
aplicar correctamente la figura del agotamiento de la vía administrativa contenida
en el art.54 de la LBPA; la que, en materia de aguas, ya venía prefigurada en los
art. 136 y 137 del Código de Aguas.
La pretensión de la Dirección General de Aguas (recurrente de casación en
la especie) y la sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta no sólo eran
excesivas, sino habrían significado privar a los administrados de este derecho a
optar: o mantenerse en la sede administrativa (en este caso, la Dirección General
de Aguas) o intentar desde ya la acción jurisdiccional. Según el erróneo criterio de
la Corte de Apelaciones de Antofagasta, en el caso que un administrado hubiese
decidido mantenerse en la vía administrativa, se habría producido la preclusión
del plazo para interponer el recurso de reclamación posterior (olvidando, por
cierto, que lo que se reclama, al interponer el recurso de reclamación, es contra la
decisión del órgano que no acogió la reconsideración respectiva, y el plazo para
computar aquel recurso debe computarse desde la notificación de esta última
decisión, y no de la decisión original, reconsiderada en su momento). Este arcaico
razonamiento ha venido a ser anulado por la Corte Suprema, correctamente. En
su decisión, ésta señala en su considerando 8°:
"Que las referidas disposiciones legales tienen como sustento el principio de impugnación
de los actos administrativos, el cual se encuentra reforzado por la posición legislativa de la Ley
N° 19.880 en orden a que la reclamación administrativa es potestativa, es decir, el
administrado se encuentra facultado para ejercerla y no constituye una exigencia previa para
interponer la acción contencioso administrativa. En efecto, el artículo 54 de la Ley N° 19.880
otorga a los particulares un derecho de opción para utilizar a su arbitrio los procedimientos
judiciales o los procesos administrativos de impugnación, según estimen conveniente. Esto
significa que el particular puede optar por la vía administrativa o la judicial. Si el administrado
elige la vía administrativa de impugnación el o le impone la obligación de agotar tal vía,
originándose un impedimento para el ejercicio de las acciones judiciales. En cambio, si el
particular opta por la vía judicial, la Administración queda impedida de conocer de una
impugnación administrativa.
Lo expresado trae como consecuencia que si el administrado ha planteado un recurso
administrativo, sólo una vez resuelto opera el agotamiento de la vía administrativa y, en tal
caso, podrá deducir el reclamo judicial, en la especie el consagrado en el artículo 137 del Código
de Aguas y cuyo plazo para interponerlo había quedado interrumpido por aplicación del artículo
54 inciso segundo antes citado, entendiéndose que el tribunal que conoce de la acción resolverá el
asunto de fondo referido al acto administrativo original.
Lo anterior se refuerza al considerar que el conjunto del sistema recursivo debe
interpretarse y aplicarse de manera armónica, favoreciendo el sentido que permita hacerlo eficaz
para el administrado; lo cual en el caso propuesto sólo se consigue entendiendo las normas
referidas de la forma expresada."
De este modo, la Corte Suprema ha aplicado correctamente un canon
procedimental básico: la posibilidad de interponer, sólo una vez que ha
terminado la fase administrativa, los recursos jurisdiccionales. CONCLUSIONES
1°. En materia de actos administrativos de orden interno la Corte Suprema
no ha profundizado el análisis de los casos sometidos a su conocimiento,
aceptando de manera circunspecta una verdadera adulteración de fuentes del
Derecho que realiza el órgano administrativo del área, y luego, la propia Corte
Suprema, al aplicar esos meros actos administrativos como si fuesen verdaderas
leyes, elude un control de juridicidad pleno, como el que se espera de un
jurisdicente. Lo más grave, como se ve en este comentario, es que, mansamente,
la propia Corte Suprema se ha sujetado a los términos normativos de estos
supuestos actos de orden interno, que han resultado ser unos actos tan
expansivos en su alcance normativo que los Tribunales los aceptan y aplican
regularmente. Es un desafío para el Alto Órgano enfrentar esta sombra de
ausencia de control de juridicidad de fondo en su doctrina jurisprudencial.
2°. En cuanto al cómputo de los plazos administrativos, la LBPA vino a
incorporar un nuevo tipo a la clasificación de los plazos, los ahora llamados
plazos administrativos y unos "días hábiles" administrativos, prescribiendo, al
mismo tiempo, una nueva forma de contabilizarlos, distinta a la ya establecida
desde antaño por el Código Civil y el Código de Procedimiento Civil. En materia
de aguas, la Corte Suprema ha aplicado este criterio de un modo matizado: por
una parte, correctamente, ha aplicado supletoriamente la LBPA a los recursos
administrativos, interpuestos al interior de la Administración; pero, de un modo
extraño, ha aplicado ese mismo criterio al cómputo de plazos judiciales, en que
debiera aplica supletoriamente el Código de Procedimiento Civil. Todo ello
debiera ser aclarado en pronunciamientos sucesivos, para dar certeza a los
3°. En cuanto a la interrupción de los plazos administrativos, la ambigua
literalidad de la LBPA en la regulación del plazo para recurrir ante los Tribunales,
cuando se han interpuesto recursos administrativos previos, ha sido aclarada por
el legislador; de lo que cabe notificar a abogados, jueces y, en especial, a los
órganos de la Administración. El art.54 LBPA no fue feliz en su expresión, y
cabía una norma interpretativa; y eso llegó de manera sibilina en el art.42 de la
Ley Nº20.551, de 2011, que regula el cierre de faenas e instalaciones mineras. En
todo caso, en materia de aguas, la Corte Suprema ha realizado una interpretación
coherente con la normativa que distingue entre la vía administrativa y
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Source: http://vergaraycia.cl/wp-content/uploads/2016/05/DRB-AVB-Derecho-Administrativo-y-Aguas-29ene2015.pdf
Page 1 of 29 Single and combined effects of beetroot juice and caffeine supplementation on cycling time trial performance. Stephen C. Lane1, John A. Hawley1,2, Ben Desbrow3, Andrew M Jones4, James R. Blackwell4, Megan L. Ross5, Adam J. Zemski5, Louise M. Burke5 Exercise & Nutrition Research Group, School of Medical Sciences, RMIT University,
Acoustic scattering to measure dispersed oil droplet size and sediment particle size Paul D. Panetta1,2, Leslie G. Bland1,3, Grace Cartwright2 and, Carl T. Friedrichs2 1Applied Research Associates, Inc. P.O. Box 1346, 1208 Greate Rd. Gloucester Pt. VA 23062 2Virginia Institute of Marine Science P.O. Box 1346, 1208 Greate Rd. Gloucester Pt. VA 23062 3University of Virginia
